Развитие законодательства об охране и защите лесов на Руси, в Российской Империи, в СССР и в Российской Федерации неразрывно связано с развитием законодательства в целом. Это обусловлено тем, что одной из приоритетных задач лесного права всегда являлось сохранение и приумножение лесов. Сначала данные задачи ставились для реализации промышленных, коммерческих и потребительских интересов государства и общества, поэтому лес воспринимался в первую очередь как природный и экономический ресурс. В XX в. важная роль стала отводиться защите и охране леса в культурных, исследовательских, научных и рекреационных целях. Это способствовало повышению значения леса как экологической системы, представляющей неразрывную связь множества живых и неживых элементов, связанных обменом веществ и энергией.

Как верно отметил С. Ведров: «История лесного законодательства как в Западной Европе, так и у нас в России представляет значительные колебания, зависящие от перемены воззрений по этому вопросу в науке и в жизни. От строгих постановлений законодательства XVIII века внезапно переходили к полной свободе частного лесовладения, чтобы затем снова обратиться к системе умеренного охранения лесов путем закона» [1].

Ещё в середине позапрошлого века барон В.Врангель отмечал, что «огромное изобилие лесов, отдаленность от берегов моря и, наконец, самое политическое состояние России, раздробленной на множество мелких удельных княжений и страждущей под тяжким игом полудиких монголов и татар, достаточно объясняют причину позднего появления у нас лесных законов» [2].

Первым нормативным актом, значимым в становлении полноценного лесного законодательства, стало Соборное Уложение Алексея Михайловича 1649 г. С его принятием было установлено право собственности на лес как на самостоятельный объект.

С этого времени получила окончательное юридическое оформление феодально–государственная собственность на леса в России. Были закреплены следующие категории лесов в зависимости от права собственности на них: вотчинные (леса на передаваемых по наследству землях), поместные (леса на землях, жалованных царем отдельным лицам за службу во временное или пожизненное пользование), въезжие (общие для нескольких населенных пунктов или владельцев) и поверстные (принадлежащие государству). Кроме того, соборное Уложение упоминает засечные и заповедные леса.

По Указу 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф до 10 рублей и били кнутом, а за повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни [3].

Важнейшим этапом в появлении и развитии лесоохраны стало правление Петра I, который принял около двух сотен указов, связанных с лесом. Во многом это было вызвано необходимостью строительства верфи и развития промышленности. Лес рассматривался как важнейший стратегический ресурс для улучшения экономического положения Российской Империи и проведения успешных военных действий. Как пишут В. А. Золотарёв и И. А. Козлов, «все, что относится к организации флота, присяге, обязанностям личного состава всех категорий, подготовка соединений и кораблей к бою и в ходе сражения, походные и боевые порядки парусного и гребного флотов, способы ведения морского боя, морские сигналы – прошло через строгий петровский фильтр» [4]. Не стало исключение и судостроение, использование при нём специальных «корабельных» пород деревьев

В целях защиты от повсеместных неограниченных рубок Указом «Об описи лесов во всех городах и уездах, от больших рек в сторону по 50, а от малых по 20 верст» от 19 ноября 1703 г. предписывалось повсеместно осмотреть и описать заповедные леса, к которым были отнесены: дуб, клен, сосна, вяз, карагач, лиственница. Как можно заметить, под лесом данный Указ предполагал именно произрастающие на территории государства на различных землях деревья. Деревья заповедных пород могли быть срублены только для потребностей флота. За самовольную их вырубку полагалась пеня в размере 10 рублей, а за самовольную вырубку дуба – смертная казнь.

Однако такие указы вызвали протест народа, привыкшего к неограниченной эксплуатации леса для личных и хозяйственных нужд. В связи с многочисленными нарушениями и ростом общественного возмущения 19 января 1705 г. был издан новый Указ «О рубке леса на сани, телеги, оси, полозья и обручи без особенного позволения», смягчающий положения Указа 1703 г. Этот Указ позволял рубить дуб, клен, вяз, карагач, лиственницу во всех заповедных лесах (кроме засечных) на сани, телеги, оси, полозья и обручи к большим чанам, а клен – на пальцы и шестерни для мельниц. Для иных личных нужд вырубка деревьев в заповедных лесах запрещалась.

Для предотвращения волнений население активно информировалось о новом указе: как отмечает М. О. Тяпкин, «Лесоохранительные указы стали вывешивать на специально установленных столбах близ лесных дорог и в селениях» [5].

Указом Императора от 6 апреля 1722 г. «О назначении в губерниях вальдмейстеров и унтер–вальдмейстеров, и о бытии им под ведением Адмиралтейства» впервые в России были введены должности, предшествующие лесничим и помощникам лесничих, и положено начало лесоуправлению.

Многие указы и распоряжения о необходимости сохранения и рационального использования леса отражены в Инструкции Обер–Вальдмейстеру от 3 декабря 1723 г. Этот нормативно-правовой акт можно назвать первым Лесным кодексом, так как он упорядочил лесное законодательство и установил принцип постоянного лесопользования. Данный принцип выражался в запрете вырубки молодых и недорослых деревьев и нормативном закреплении в статье 23 требования о запуске на месте вырубленных деревьев молодых лесов. Статья 19 Инструкций содержала нормы о порядке охраны лесов от пожаров, многие нормы посвящены предотвращению незаконных и нерациональных рубок в заповедных  и  засечных  лесах  и  сохранению  отдельных  пород деревьев. В целях предотвращения в заповедных лесах засорения, что приводит к развитию болезней, вредных организмов и возникновению пожаров, для казённых и домовых нужд разрешалось рубить и использовать непригодные для кораблестроения, полностью или более чем наполовину засохшие, поломанные ветром, больные деревья, а также валежник.

После смерти Петра I изменения в системе государственного управления коснулись лесного дела и должны были упразднить несколько смягчить установленные запреты. Так, по Указу «О назначении мест, удобных для сплавки лесов, годных для корабельного строения, об уничтожении Вальдмейстерских контор…» от 30 декабря 1726 г. леса были переданы в ведение воевод, а вальдмейстерские канцелярии и должности вальдмейстеров упразднены. Так же данный Указ значительно сократил заповедные леса. В Указах Петра I заповедными были признаны все леса на расстоянии 50 верст от берегов крупных рек и на расстоянии 20 верст от берегов их притоков.

Уже при Екатерине II 22 сентября 1782 г. был подписан Указ «О распространении права собственности владельцев на леса, в дачах их растущие» (далее – Указ о помещичьих дачах), согласно которому все леса в помещичьих дачах, включая корабельные, были обращены в неограниченную собственность владельцев с правом неограниченной продажи. Предполагалось, что помещики сами примут все возможные меры для охраны и сбережения лесов для будущих поколений, а запасы лесов Российской Империи так велики, что опасаться сокращения и уничтожения лесов не имеет смысла [6]. В целях завоевания поддержки дворян и расширения их привилегий 21 апреля 1785 г. в «Жалованной грамоте дворянству» было вновь отмечено неограниченное право собственности на леса в границах имений дворян.

Некоторые ученые отмечают резкое увеличение неконтролируемой вырубки деревьев, вызванное Указом о помещичьих дачах. С. П. Ведров писал, что «тысяча семьсот восемьдесят вторым годом кончается в России история лесоохранения и начинается, с одной стороны, история управления казенными лесами, а с другой печальная летопись истребления частных лесов их собственными хозяевами вследствие необеспеченности и малодоходности лесной собственности вообще и стремление поэтому к превращению лесной недвижимости в деньги» [7]. А. М. Цветков и М. А. Цветков отмечают, что слухи о том, что императрица освободила дубовые деревья от охраны и разрешила их свободную рубку, стали распространяться быстрее самого текста Указа 1782 г., [8] вследствие чего начались масштабные самовольные вырубки. Дополнительной причиной послужило мнение о высоких урожаях пшеницы на землях, которые находились под дубовыми рощами.

Поэтому лесную политику при Екатерине II сложно назвать успешной. Закрепление частной собственности на леса при отсутствии норм об охране, защите и порядке пользования такими лесами привело к их неконтролируемой вырубке, нерациональному использованию, захламлению и связанным с ним негативным процессам в лесах.

Стоит отметить, что, как и в случае с разработкой проекта российского свода законов (не самая продуктивная работа Уложенной комиссии), в 1785 г. при Императрице была организована группа для разработки Устава о лесах, однако данный устав так и не был принят. Лишь его отдельные положения были включены в два Указа «Об описи, размежевании и разделении на части…» от 28 марта 1786 г., направленных на сохранение казенных лесов Северной и Средней полосы. В данных Указах губернаторам северных и средних регионов России предписывалось описывать и размежевывать государственные леса, разделить эксплуатируемые казенные леса на годовые лесосеки для их поочередного использования и восстановления лесов, а заповедные рощи вдоль рек и морей «сберегать и охранять от всяких опустошений, повреждений, ущерба и утраты». Однако такие меры не смогли нивелировать всех отрицательных явлений, происходящих в частных лесах и в лесах других регионов Российской Империи.

Вошедший в 1796 г. на престол Император Павел Петрович проводил большую деятельность по упорядочению многочисленных, принятых в годы Екатерины , законов и указов, занимаясь при этом и самостоятельным нормотворчеством. Так, в сфере лесопользования законодательная работа того времени была направлена на упорядочение лесоуправления и использования государственных лесов. В целях централизации лесного администрирования 26 мая 1798 г. был принят Указ «Об обращении в ведение Адмиралтейской коллегии всех казенных лесов и всех Форстмейстеров и Валдмейстеров», который передал основные полномочия по лесоуправлению Адмиралтейской коллегии.

Порядок охраны и восстановления лесов, надзор за его соблюдением и система осуществляющих его должностей, были детально регламентированы Форстмейстерской инструкцией, принятой 12 марта 1798 г. Данная инструкция установила, что в каждой губернии назначается обер-форстмейстер, ему подотчетны форстмейстеры и их число определяется с учетом состояния и площади лесов губернии. Инструкция определяла знания, которыми должны обладать обер–форстмейстеры и форстмейстеры. Главными задачами деятельности указанных должностных лиц было сохранение и разведение лесов. В целях предотвращения пожаров Инструкцией за форстмейстерами закреплена обязанность следить, чтобы «все предосторожности от лесных пожаров в точности от подчиненных его» были соблюдены. Для предотвращения захламления лесов и появления болезней и вредителей, предписывалось срубленные и сломленные ветром деревья вывозить из лесов и использовать для государственных нужд, о переспелых деревьях докладывать обер–форстмейстеру и рубить их прежде других, а щепу, кору, сучья и вершины при вырубке вывозить из леса тем людям, кто осуществлял рубку леса.

Создание первого Лесного департамента провозгласил Указ «О правилах вырубки лесов на перестройку домой казенных крестьян…» от 27 февраля 1799 г., который так же установил правила о том, какие деревья и в каком количестве разрешено вырубать крестьянам для собственных нужд, определил лимит вывозимой заграницу древесины и установил плату за незаконную вырубку деревьев. Стоит отметить, что данным Указом впервые были введены таксы за вырубку деревьев, которые в тексте акта назывались «попенные деньги» (т.е. «по пню» – плата по фактическому количеству срубленного леса).

Особый интерес в сфере охраны лесов представляет изданный 9 августа 1800 г. Указ «О распоряжениях для отвращения случающихся в лесах пожаров». Принятие первого Указа, направленного непосредственно на охрану лесов от пожаров, было связано с несколькими крупными пожарами в Нижегородской губернии и отсутствием системы органов и мер по их предотвращению и своевременному эффективному тушению. Впервые в казенных селениях была введена должность пожарного старосты, который избирался раз в три года и подчинялся форстмейстеру.

В его полномочия включен надзор за сжиганием крестьянами травы на полях, а при возникновении пожара – извещение об этом форстмейстера и Земского суда  и привлечение всех жителей, проживающих на расстоянии не более двадцати пяти верст от пожара, к его тушению. Так же этот Указ установил порядок и время выжигания травы, определил ответственность казенных селений и проживающих в них крестьян, а так же помещиков и помещичьих крестьян в случае, если их действия привели к пожару в государственном лесе, за причиненный ущерб.

Таким образом, можно сделать вывод, что принятию первого полноценного консолидированного акта в сфере лесного администрирования – Лесного устава 1802 г. – предшествовал целый комплекс последовательно принимаемых российскими правителями нормативных актов в сфере лесопользования и лесосбережения, направленных на эффективное управление лесными ресурсами. Лес выступал в то время не как экологическая, а как, скорее, одна из главных промышленных единиц российской экономики, поэтому точное и грамотное использование этого ресурса представляло большую значимость для Государства Российского.