Формирование трактовки понятия «беженец» является достоянием международного сообщества. Следовательно, развитие определения данного понятия следует рассмотреть, главным образом, на уровне международного права.

Термин «беженец» является строгим термином, то есть его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк и менее ограничен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми. Куда бежит человек – неважно: речь идет о бегстве от несвободы и от опасности. Причин для бегства также может быть множество: это и угнетение, и угроза для жизни или свободы, преследования, лишения чудовищная нищета, война или гражданский конфликт, стихийные бедствия, землетрясения, наводнения, засуха, голод¹.

Для международного права государства еще больше ограничили содержание понятия «беженец». Например, в него не включаются «экономические беженцы». Решения их проблем, возможно, относится к сфере международной помощи и развития и не связано с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства². Юридические формулировки статуса беженца – это продукт недавней западной истории. До двадцатого столетия точному определению беженца уделялось мало внимания, так как правители в Европе и других странах с готовностью принимали большую часть лиц, решивших переезжать в «Новый Свет». Практика предоставления убежища лицам, вынужденным бежать, рассматривалась не как бремя, а как естественное проявление власти, и даже как источник обогащения сообщества.

Инструменталистская иммиграционная политика, проводимая западными странами в начале двадцатого века, негативно повлияла на свободу международного перемещения тех лиц, которые на тот момент именовались «беженцами». Международная миграция уже не играла функции удовлетворения специальных потребностей или реализации амбиций потенциальных иммигрантов. Вместо этого она подлежала тщательному контролю в целях максимизации преимуществ суверенных государств.

Анализ международных соглашений по беженцам, заключенных в период с 1920 по 1950 годы, позволяет выделить три различных подхода к определению термина «беженец». Каждый из этих подходов – юридический, социальный и индивидуалистический – в определенный момент доминировал в течение первых десятилетий развития права беженцев.

В период с 1920 по 1935 годы понятие «беженец» рассматривалось в большей степени с юридической точки зрения. Такой подход означал, что беженцы рассматривались в качестве таковых по причине их принадлежности к группе лиц, лишенных официальной защиты правительства страны происхождения. Цель статуса беженца с юридической точки зрения – способствовать международному перемещению лиц, которые оказываются за границей, но при этом не способны найти себе место проживания, так как никакая из стран не готова принять на себя ответственность за беженцев.

Такие определения понятия «беженец» были сформулированы в ответ на международную правовую дилемму, вызванную отказом государств предоставлять защиту. Лишение государством защиты де-юре, путем денатурализации или в виде отказа в оказании дипломатических услуг, таких как выдача проездных документов, приводит к сбоям в международной правовой системе. Вследствие того, что международное право в его состоянии на тот момент не признавало индивидуумов в качестве субъектов международных прав и обязательств, определение ответственности на международном уровне входило в компетенцию суверенного государства, под защитой которого находилось лицо. Когда связь между гражданином и его защитой со стороны государства ухудшалась, никакой международный орган не мог отвечать за действия физического лица. В результате государства неохотно допускали на свою территорию лиц, за которых другое государство не несло ответственности. Определения понятия «беженец», принятые между 1920 и 1935 годами, были сформулированы в целях устранения пробелов в международном порядке и включения в определение лиц, которые желали получить свободу международного перемещения, но оказались в аномальной ситуации, когда они не могли пользоваться никакой правовой защитой со стороны какого-либо государства.

Естественно, наиболее фундаментальная форма лишения де-юре защиты государством – денатурализация. Общая политика Лиги Наций заключалась в распространении защиты на группы лиц, чье гражданство было отозвано в принудительном порядке. Лига также признала, что лица, которые не могли получить паспорта в законном порядке, имели право на международную защиту. Обе эти группы получили от Лиги Наций, удостоверения личности, которые договаривающиеся государства согласились признать эквивалентами паспортов.

Определения понятия «беженец» того периода содержали критерий этнического или территориального происхождения, совмещенный с оговоркой о том, что лицо, обращающееся за получением статуса беженца, не имеет де-юре национальной защиты. Беженцами могли быть признаны только те лица, которые обращались с заявлениями, находясь вне страны своего происхождения³. В отличие от первоначального юридического подхода, соглашения по беженцам, принятые в период с 1935 по 1939 годы, включали в себя социальный подход к определению термина «беженец». Беженцы, с социальной точки зрения – это беспомощные жертвы широких или социальных происшествий, в результате которых эти люди были отделены от своего родного общества. Помощь в миграции оказывается беженцам не в целях исправления аномалии в международной правовой системе, как это представляется с точки зрения юридического видения, а для того, чтобы обеспечить безопасность беженца или его благосостояние. Категории лиц, имеющих право на международную помощь, включали в себя группы, которые подвергались негативному воздействию того или иного социального или политического события, а не только те лица, которые были объединены схожим статусом по отношению к международной правовой системе.

Суть второго подхода к определению – продолжать оказывать помощь лицам, не имеющим формальной правовой защиты со стороны своей страны, а также помогать жертвам социальных и политических инцидентов, которые привели к потере ими государственной защиты де-факто и даже де-юре. В большей своей части эти соглашения были направлены на защиту лиц, попавших под воздействие политического переворота, а также на решение вопроса перемещения лиц, вызванного национал-социалистическим режимом в Германии. Сущность определений понятия «беженец» того периода характеризовалась единообразной ссылкой на общие, обусловленные определенными ситуациями категории лиц, пострадавших от негативных социальных и политических явлений.

Третья фаза международной защиты беженцев, включающая в себя соглашения в период с 1938 по 1950 годы, была революционной в своем отрицании группового определения статуса беженца. С индивидуалистической точки зрения беженец – это лицо, ищущее спасения от предполагаемой несправедливости или абсолютной несовместимости со страной проживания. Беженец не доверяет властям, которые сделали невозможным или невыносимым проживание в стране своего происхождения, и желает получить возможность построить новую жизнь за границей. С данной точки зрения статус беженца – это средство облегчения международного перемещения лиц в поисках личной свободы.

Данный индивидуалистический подход в первую очередь повлиял на процедуру определения статуса беженца: решение о том, является лицо беженцем или нет, уже не принималось исключительно на основании политических или социальных категорий. Вместо этого, соглашения, заключенные незамедлительно после завершения войны, предусматривали рассмотрение по существу конкретных обстоятельств по каждому отдельному делу. Более того, переход к концепции статуса беженца, основанной на индивидуальном подходе, привел к изменениям существенных понятий. Сутью статуса беженца стала несовместимость личных характеристик и убеждений заявительницы с доктринами политической системы ее страны происхождения.

Концепция понятия «беженец», основанная на индивидуальном подходе, была поддержана не всем международным сообществом. Например, во время дебатов, имевших место в Организации Объединенных Наций в 1946 году, социалистические государства заявили о некорректности включения политических диссидентов в ряды беженцев, находящихся под защитой международного права. Они приводили безуспешные доводы о том, что политические эмигранты, не подвергавшиеся преследованию за их личные убеждения, не должны подлежать защите в качестве беженцев под эгидой всего международного сообщества. Вместо этого, они должны стремиться получать помощь тех стран, которые разделяют их политические взгляды. Однако сильная позиция при голосовании и влияние Западного альянса сместили внимание от группового лишения гражданских прав как де-юре, так и де-факто в пользу индивидуальной оценки несовместимости страны происхождения и лица, просящего статус беженца в поиске личной свободы. Данная инициатива, направленная на определение концепции беженца, соответствовавшей идеологии более влиятельных государств, положила начало развитию современного международного права беженцев⁴.

Таким образом, до Второй Мировой войны беженцы определялись в каждом конкретном случае с учетом их национального происхождения. После войны Генеральная ассамблея ООН приняла решение сформулировать «общее» определение беженца, которое было включено в Устав УВКБ ООН 1950 г. (приложение к Резолюции 428 (V) Генеральной ассамблеи ООН от 14 декабря 1949 г.), а чуть позднее – в Конвенцию 1951 г., касающуюся статуса беженцев и Протокол к ней 1967 г. В обоих документах используются практически одинаковые формулировки. Определение, данное в Уставе 1950 г., было затем расширено резолюциями Генеральной ассамблеи и Экономического и социального совета (ЭКОСОС) ООН.⁵ Определения беженца также содержатся в региональных документах и/или национальных законодательствах. Рассмотрим две региональные группы (ОАЕ, ОАГ), которые приняли критерии защиты беженцев, расширившие определение, предусмотренное в Конвенции.

Первая договоренность на региональном уровне была заключена Организацией Африканского Единства (ОАЕ) в 1969 году. В дополнение к определению понятия «беженец», данному в Конвенции 1951 года, страны-члены Конвенции ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке сделали шаг вперед, расширив сферу защиты до всех лиц, вынужденных бежать через национальные границы по причине любого бедствия, вызванного человеком, независимо от того, испытывали ли беженцы опасения преследований: Термин «беженец» также применяется к каждому лицу, которое вследствие агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности.

Рассмотрим некоторые отличительные особенности данного определения. Определение ОАЕ возвращается к модели международных соглашений по беженцам, принятым до Второй мировой войны, признавая концепцию коллективного лишения гражданских прав. Ссылаясь на лиц, которые покидают свою страну вследствие широкомасштабных явлений, таких как агрессия, оккупация, иностранное господство или любое другое событие, серьезно нарушающее общественный порядок, ОАЕ признало легитимность бегства при обстоятельствах общей опасности.

Определение ОАЕ оставляет открытой возможность того, что основания или причины вреда могут быть неопределенными. Поскольку лицо «вынуждено» искать убежища по причине какого-либо ожидаемого серьезного нарушения общественного порядка, заявитель не обязан доказывать какую-либо связь между ее личным статусом (или статусом группы, к которой она принадлежит) и надвигающейся опасностью. Так как африканский критерий обращает внимание на оценку серьезности нарушения общественного порядка, а не на мотивы бегства, в большинстве случаев лицо способно принять самостоятельное решение относительно того, когда наступление вреда достаточно близко, чтобы пуститься в бегство.

Конвенция ОАЕ также распространяет международную защиту на лиц, которые стремятся избежать серьезного нарушения общественного порядка «в какой-то части страны или во всей» стране происхождения. Это же представляет собой отход от предыдущей практики, предполагавшей, что лицо, вынужденное бежать, должно предпринять разумные усилия к поиску защиты в безопасной части своей страны (если таковая существует) прежде чем искать убежища за границей.

Соответствие определения ОАЕ условиям развивающегося мира сделало его наиболее влиятельным концептуальным стандартом статуса беженца в дополнение к определению, предусмотренному в Конвенции 1951 года. Определение ОАЕ заложило основу для белее эффективных действий УВКБ ООН в Африке⁶.

Самое последнее расширение понятия «беженец», проведенное на региональном уровне, имело место в Картахенской декларации, принятой десятью латиноамериканскими государствами в 1984 году. Признавая неадекватность конвенционного определения в части охвата многих вынужденных мигрантов, ставших таковыми вследствие общего насилия и угнетения в Центральной Америке, представители американских государств согласовали определение понятия «беженец», схожее с понятием, принятым ОАЕ. В дополнение к конвенционным беженцам, защита в качестве беженца предоставляется также: лицам, которые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка. Данное определение было также одобрено Генеральной Ассамблеей Организации Американских Государств (ОАГ) в 1985 году, которая постановила «обратиться к Договаривающимся государствам с призывом расширить свою поддержку и, в той степени, в которой это возможно, реализовать выводы и рекомендации Картахенской декларации о беженцах⁷.

Определение ОАГ разделяет некоторые инновационные характеристики Конвенции ОАЕ. В определении признается легитимность заявлений на получение статуса беженца, основанных на действия внешних сил, в частности в определении содержится ссылка на бегство по причине иностранной агрессии. Однако определение предлагает квалифицированное принятие понятий группового определения и заявлений, в которых не определены причина или основания вреда. Квалификация исходит из того факта, что, несмотря на то, что общие явления представляют собой законные основания к бегству, а принятие заявления не основывается на каком-либо статусе или характеристике заявителя или группы, к которой он принадлежит, все заявления на получения статуса беженца должны показать, что «их жизнь, безопасность или свобода были под угрозой». Такое требование к предполагаемому беженцу, в частности, доказать наличие риска по причине нарушений общего характера, имеющих место в стране, отличается от индивидуального восприятия опасности, предусмотренного в Конвенции ОАЕ, наличие которой доказывать не нужно. В заключении, определение ОАГ, в отличие от определения ОАЕ, не содержит четкого указания на расширение защиты в отношении лиц, которые спасаются бегством от серьезных нарушений общественного порядка, происходящих только в какой-то части их страны.

В целом, определение статуса беженца ОАГ представляет собой некий компромисс между конвенционным стандартом и очень широкой концептуализацией ОАЕ. Из проведенного анализа, видно, что даже на уровне международных актов имеется несколько определений термина «беженец», а в странах, не являющихся участниками Конвенции 1951 г. и ее Протокола 1967 г., существуют его различные интерпретации. Таким образом, издание множества международных документов, определяющих статус беженца, и привнесение дополнительных критериев в национальные законодательные акты в данной сфере говорят о важности в разрешении проблем данной категории вынужденных мигрантов. Однако отсутствие единого подхода к определению понятия «беженец» и некоторая подмена правовых категорий может негативно сказаться на правовом положении беженцев.