Уже на протяжении 60 лет существует практика миротворческих операций, которые международное сообществ проводит с целью поддержания мира и безопасности на земле.

Несмотря на то, что понятие это не новое, до сих пор трудно определить, что же это такое на самом деле. Определение «миротворчество» постоянно меняется, обрастая новыми характеристиками и признаками. Существует огромное количество методологических подходов и концепций для определения миротворческой деятельности.

Международно-правовое определение «миротворчество» берет свое начало в деятельности Организации Объединенных Наций (ООН). В соответствии с докладом «Повестка дня для мира» (An Agenda for Peace), подготовленным Генеральным секретарем в 1992 году, миротворчество (peacekeeping) определяется как «развертывание присутствия ООН с согласия всех заинтересованных сторон, как правило, с участием военного и/или полицейского персонала ООН, а также гражданского населения».¹

В 1987 году ООН проводило 5 миротворческих операций, в 1994 году число возросло до 18, на данный момент проводится 15 активных операций в мире. В общей сложности была проведена 71 миротворческая операция. Утвержденный бюджет на период с 1 июля 2017 года по 30 июня 2018 года составляет приблизительно 6,80 млрд. долл..² Руководство операциями осуществляет Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ), который был создан в 1948 году, когда были организованы первые миротворческие операции ООН: Орган Организации Объединенных Наций по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП) и Группа военных наблюдателей Организации Объединенных Наций в Индии и Пакистане (ГВНООНИП).³

Бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, который до избрания на пост занимался вопросами миротворчества, считает, что определение «миротворчество» «использовалось то для расследования положения дел в нестабильных регионах, то для контроля над соблюдением перемирий и прекращения огня, то для верификации выполнения соглашений, то для установления буферных зон между враждебными армиями, то для помощи в создании условий, необходимых для реализации сложных соглашений и обеспечения гуманитарной помощи местному населению, которое пострадало от развернувшейся войны».⁴

Главная тенденция состоит в том, что понятие «миротворчества» постоянно меняется, и происходит это как из-за расширяющейся практики применения операций, так и развития технологий и вооружения, а также увеличения доступа негосударственным субъектам конфликтов к новому вооружению. Например, последнее десятилетие характерно применение тяжелой боевой техники и регулярных воинских частей и соединений со штатной структурой.

При этом необязательно стоит говорить о тенденции увеличения частоты применения силового фактора в операциях. Более того, использование силовых методов не лишает смысла операцию по поддержанию мира, так как это не выходит за рамки концептуального представления миротворческой операции. Главной целью миротворческой операции является перемирие, которое мировое сообщество может добиваться в случае необходимости военными мерами. Тем не менее, главным критерием операции по поддержанию мира является согласие или его отсутствие на операцию сторон конфликта.

Глава VII Устава ООН дает важное определение различия между операциями по поддержанию мира (ОПМ) и операциями по установлению мира (ОУМ). Активное миротворчество предусматривает согласие основных сторон конфликта или принижающей страны, принуждение к миру не требует согласия основных сторон.

Таким образом, по правовому статусу миротворческую деятельность можно разделить на: – операции по поддержанию мира (ОПМ) – проводятся при согласии сторон конфликта или политического руководства того государства, на территории которого происходит конфликт. – операции по установлению мира (ОУМ) – проводятся по мандату ООН без согласия сторон конфликта или политического (легитимного) руководства государства, на территории которого происходит конфликт.

Силовые акции против режимов в Афганистане и Ираке будут считаться операциями по установлению мира против нарушившего нормы международного право государства, а операции в Руанде и Сомали, напротив, можно определить «мягким» миротворчеством, так как они не предполагали тяжелого вооруженного вмешательства и несогласия сторон конфликта.

«Миротворчество» представляют собой важный инструмент, но не единственный, который международные организации могут использовать для управления и разрешения международных или внутригосударственных конфликтов. В «Повестке дня для мира» бывший генеральный секретарь ООН Бутрос-Гали утверждает, что поддержание мира является одним из четырех инструментов, которые могут и должны применяться для предотвращения и разрешения конфликтов. Он включает в миротворчество дипломатические действия, с помощью которых создается фундамент для безопасности и стабильности в регионе.⁵

Статья 24 главы 5 Устава ООН возлагает главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности на Совет Безопасности. Со второй половины XX века число акторов в международных отношениях стало увеличиваться, таким образом все большее число международных региональных организаций стало вовлекаться в «миротворческую деятельность». Таким образом, субъектом миротворческой деятельности могут выступать любые региональные организации (ОБСЕ, ЕС, НАТО, АС, ОАГ, МНГ, МВФ, ВТО, АСЕАН, ОДКА и др.). Глава VIII Устава ООН обеспечивает участие региональных организаций в поддержании мира и безопасности в соответствующих регионах.

Новые участники стали вкладывать свое понимание в определение «миротворчества». Так, в НАТО миротворческие операции определяются, как «сдерживание, ограничение и/или прекращение враждебных действий между государствами или внутри государства, посредством вмешательства нейтральной международной «третьей силы», с использованием военного и гражданского персонала для оказания содействия политическому процессу разрешения конфликта, восстановления и сохранения мира».⁶

Наиболее полное определение «миротворчества» дает доктор политических наук, профессор МГИМО МИД России Никитин А. И.. Он считает, что определение «миротворческой деятельности» включают в себя действия, которые осуществляются разными субъектами: мировым сообществом (в лице ООН), группами государств и отдельными государствами, государственными и неправительственными организациями (НПО) в конфликтных регионах для предотвращения, разрешения, урегулирования как международных, так и немеждународных конфликтов и ликвидации их последствий. В то же время Никитин включает в определение меры по предотвращению назревающих конфликтов (превентивная дипломатия, предупредительные дипломатические демарши и экономические меры, наблюдательные миссии и пр.), и меры по ликвидации последствий уже прекращенных или стабилизированных конфликтов (восстановление политической, экономической, социальной, инфраструктуры, проведение электоральных процессов под международным контролем и пр.)⁷

В международно-правовом аспекте обоснование миротворческих операций регулируется следующими документами:

– Мандат на проведение операции. Представляет собой решение международной организации или межгосударственное соглашение на проведение миротворческой операции. Мандат определяет характер, форму и другие характеристики операции.

– Соглашение со сторонами конфликта. Может быть официальной просьбой, обращением правительства определенного государства в Организацию Объединенных Наций или к правительствам других стран, или соглашением о характере операций.

– Соглашение международных организаций или других субъектов операции со странами-участницами операции. Подобные соглашения разработаны в ООН и применяются для придания правового обоснования участия персонала в миротворческих операциях. Также соглашения определяют масштабы финансирования.

– Договоры и соглашения между сторонами конфликта. Например, соглашение о перемирии, о прекращении огня или проведении свободных выборов, на которые направлено проведение операций.

Существенная проблема со многими региональными соглашениями состоит в том, что они охватывают не все страны региона (а часто и границы региона неочевидны). Следовательно, подобные организации не могут претендовать на то, что они адекватно и полно выражают политические интересы всего региона. Именно поэтому, например, НАТО «включая лишь часть европейских стран, отказывается считать себя региональным соглашением в смысле VIII главы Устава ООН. В отношении же ОБСЕ возникает прямо противоположный вопрос: охватывая 57 стран Евразийского региона, ОБСЕ в силу исторических причин включает как участников США и Канаду.»⁸ Более того, возникает вопрос соответствуют ли некоторые организации критериям VIII главы Устава ООН, и имеют ли они право принимать решения о миротворческих операциях без мандата СБ ООН. 

В приложении «Повестки дня для мира» определяются следующие формы сотрудничества ООН с региональными организациями для поддержания мира:

1.Консультации – с целью обмена информации о конфликтах. Включают в себя официальный обмен информацией, периодические доклады, представляемые Генеральной Ассамблее ООН, консультативные встречи с руководителями региональных организаций.

2.Дипломатическая поддержка – была оказана Лигой арабских государств (ЛАГ) и Организацией Исламской конференции (ОИК) в поддержке усилий ООН в Сомали. ОБСЕ также оказывало дипломатическую поддержку по конституционным вопросам в Грузии и Таджикистане, а ООН поддерживает ОБСЕ по вопросу о Нагорном Карабахе.

3.Оперативная поддержка – одним из примеров является предоставление НАТО воздушных сил для поддержки военных Сил Организации Объединенных Наций по охране (СООНО) в бывшей Югославии. Европейский союз оказал поддержку в Восточной Славонии, Боснии и Либерии.

4.Совместное действия – например, полевые миссии ООН совместно с миротворческими силами ЭКОВАС в Либерии и Сьерра-Леоне, а также СНГ в Грузии и Таджикистане; содействие ОБСЕ в содействие в организации выборов; оказание помощи Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ) беженцам.

5.Совместные операции – ООН и ОАГ совместно организовали Международную гражданскую миссию в Гаити (МГМГ), для которой сотрудники, руководство и финансирование распределялись между двумя организациями.

Так как региональные организации отличаются высокой вовлеченностью в миротворческие операции, они вносят большой вклад в развитие понятия и типологии «миротворчества». Некоторые из них имеют большой практический опыт проведения миротворческих операций, например НАТО, ОБСЕ и ЕС.

Как уже было отмечено ранее, субъектами миротворческих операций могут выступать не только международные и региональные организации, а группа государств и отдельные страны. США долгое время является активным участником миротворческих операций. В миротворческих операциях США действовали как под мандатом ООН, так и без него, поэтому некоторые исследователи считают, например, операцию в Гренаде не миротворческой, а скорее псевдомиротворческой. 

За долгое время участия и богатый опыт американцев, определение «миротворчество» получило в американских реалиях собственное выражение, которое отличает США от других стран. Таким образом, в Америке сформировалось собственная доктринальная концепция миротворческих операций с применением вооруженных сил под названием «Операции иные, чем война» (Operations Other Than War). В своей доктрине американцы отмечают, что данный вид операций не подразумевает военное состояние между государствами (хотя в доктрине не отрицается внешнее сходство операций с военными действиями) при этом включает в себя использование боевых операций. Целью американского миротворчества является быстрое разрешение конфликта с наименьшими потерями, предотвращение возможных военных действий и содействие миру.⁹ Отличает данный подход то, что американцы рассматривают операции как собственные, которыми они абсолютно могут распоряжаться сами: определять природу конфликта, характер вмешательства, формы, средства и пределы силового применения.

Среди таких операций можно выделить присутствие США в Бейруте (1982-1984), в Панаме (1989), Операция «Sea Angel» в Бангладеше (1991), Операция «Provide Comfort» для поддержки курдов в Северном Ираке, операции «Буря в пустыне» в Кувейте и гуманитарная операция в Сомали. При этом, как уже отмечалось ранее, американцы считают, что эта доктрина носит исключительно миротворческий характер. Так, например, во время операции в Панаме солдат просили стучаться в двери прежде чем заявлять о своем присутствии, чтобы не ставить мирных жителей в уязвимое положение, а в операции по освобождению Кувейта, арабским солдатам дали право первым входить в город, чтобы показать равенство между международными коалиционными силами.¹⁰ Более того, согласно исследованию ООН 2014 года было установлено, что в восьми из девяти миротворческих операций США, из 570 зафиксированных случаев насилия по отношению к миротворцам, 406 (80 процентов) были связаны с нападением мирных жителей на солдат.¹¹

Несмотря на поставленные цели, миротворческие операции не всегда успешно завершаются и достигают своих задач. Многие операции по поддерживанию или установлению мира не продемонстрировали эффективность разрешения конфликтов или облегчения ситуаций. Среди таких примеров можно выделить следующие:

– Миссия военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане. Группе военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане (ГВНООНИП) в 1949 году было поручено контролировать прекращение огня между странами в штате Джамму и Кашмир и докладывать о результатах Генеральному секретарю. Военные действия возобновились в 1971 году. В результате было объявлено повторное прекращению огня и подписание соглашение в Симле в 1972 году, которое установило линию контроля в регионе.¹² Индия считает, что мандат ГВНООНИП должен был завершиться подписанием соглашения и поэтому препятствует деятельности наблюдателей ООН на индийской границе. С 1972 года практически не произошло изменений в ситуации. Миссия продолжается уже 68 лет.

– Вооружённые силы ООН по поддержанию мира на Кипре (ВСООНК). Силы ООН действуют на Кипре с 1964 года, с целью предотвращения повторения боевых действий и поддержания и восстановления правопорядка и возвращению к нормальным условиям между греками-киприотами и турками-киприотами. Военные действия в 1974 году привели к новому прекращению огня, и ВСООНК было поручено контролировать это соглашение и патрулировать буферную зону между противоборствующими силами. Благодаря усилиям ООН, был достигнут небольшой прогресс в направлении постоянного урегулирования спора. На данный момент, ситуация в регионе остается стабильной, однако существует риск возобновления конфликта.

– Зона Сил Организации Объединённых Наций по наблюдению за разъединением (СООННР). Действует с 1974 года после окончания Войны Судного дня. СООННР поручено обеспечивать соблюдения прекращения огня между Израилем и Сирией; наблюдение за разъединением израильских и сирийских войск; и наблюдение за районами разъединения и ограничения, как это предусматривается в Соглашении о разъединении от 31 мая 1974 год.¹³ Нападения на военных СООННР привели к тому, что некоторые страны были вынуждены вывести из зоны свои войска. В 2016 году ООН объявила о том, что намерена вернуть силы СООННР в Сирию, но их свобода передвижения, скорее всего, будет ограничена продолжающимся конфликтом и нестабильностью в регионе.¹⁴ Таким образом, на данный момент не было достигнуто никакого прогресса в направлении урегулирования конфликта между Сирией и Израилем.

Кроме перечисленных выше миссий, на данный момент действует еще 12 миротворческих операций, которые еще не завершились.

Существует разная оценка затяжных миротворческих операций. С одной стороны, многие из операций сталкиваются с трудностями, которые не позволяют достичь поставленных целей и затягивают операцию на неопределенное время, с другой стороны, некоторые конфликты остаются в «законсервированном» положении, что позволяет ситуации не ухудшаться и поддерживать сбалансированное состояние конфликта в регионе. Гораздо чаще миротворческие операции имеют целью снять кризисное состояние конфликта, который может в перспективе нанести крупный ущерб международному миру, а не согласовать интересы сторон.

Тем не менее, это не говорит об успешности и результативности проведения данных миротворческих операций. Не стоит исключать из внимания тот факт, что нередко миротворческие операции могут потерпеть неудачу или способствовать дестабилизации ситуации в регионе. Нередко такие операции действуют по мандату СБ ООН, хотя не несут мира, а иногда и поддерживают правительства, которые не уважают свободы и права человека. Возникает вопрос, насколько обоснованы цели «третий стороны», которая входит в конфликт между государствами. В таком случае, миротворческая деятельность становится «легитимной войной» для решения конфликта с целью поддерживания мира и безопасности. Однако, это относится, как правило, к операциям при которых был использован силовой фактор, ряд других мер (гуманитарная помощь или наблюдательные миссии) не являются военными действиями.

Некоторые страны отходят от ооновских традиций и приносят свой вклад в развитие миротворчества в мире. Так, США приняли свое собственное концептуальное понимание миротворческих операций и выразили это в доктрине «Операции иные, чем война», которая субъективно выражает американское видение миротворчества.

Тем не менее, не нужно отрицать положительную роль операций по поддержанию мира, так как сама идея брать ответственности за конфликт во имя предотвращения угрозы международной безопасности показывает уровень развития осознания обществом необходимости поддержания мира на земле любыми средствами. Более того, на данных момент не существует аналога миротворческим операциям, который мог бы так же эффективно воздействовать на разгорающиеся очаги конфликта в мире.

Литература

1. Никитин А. И. Конфликты, терроризм, миротворчество // М.: Навона. 2010. С. 232.

2. Никитин А.И. Международные конфликты: вмешательство, миротворчество, урегулирование // АСПЕКТ ПРЕСС. 2017. С.67-68.

3. ООН. Цифры и факты//un.org [Электронный ресурс] URL:http://www.un.org/ru/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml (дата обращения: 20.12.2017 г.).

4. ООН. Департамент операций по поддержанию мира// un.org/ru [Электронный ресурс] URL: http://www.un.org/ru/peacekeeping/about/dpko/.

5. ООН. СООННР Силы Организации Объединенных Наций по наблюдению за разъединением//un.org [Электронный ресурс] URL: http://www.un.org/ru/ peacekeeping/missions/undof/mandate.shtml (дата обращения: 20.12.2017 г.).

6. Adam C. Smith. Peacekeeping Contributor Profile: United States of America// providingforpeacekeeping.org [Электронный ресурс] URL: http://www.providingforpeacekeeping.org/2014/04/03/contributor-profile-united-states-of-america/ (дата обращения: 20.12.2017 г.).

7. Annan K. UN Peacekeeping and Cooperation with NATO // NATP Review. 1993. Vol. 41. No 5.P.3.

8. Alex Fishman. UN Forces Return to the Syrian Border// Ynetnews.com. 19.05.2016. [Электронный ресурс] URL: https://www.ynetnews.com/articles/0,7340,L-47817

90,00.html (дата обращения: 20.12.2017 г.).

9. Alexander Nikitin. NATO Review – Partners in peecekeeping// nato.int. [Электронный ресурс] URL: https://www.nato.int/docu/review/2004/historic-changes-balkans/Partners-in-peacekeeping/EN/index.htm (дата обращения: 20.12.2017 г.).

10. Brett Schaefer. United Nations Peacekeeping Flaws and Abuses: The U.S. Must Demand Reform// Heritage Foundation. 03.08.2016. [Электронный ресурс] URL: http://www.heritage.org/report/united-nations-peacekeeping-flaws-and-abuses-the-us-must-demand-reform (дата обращения: 20.12.2017 г.).

11. Boutros-Ghali B. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping// N.U.: UN. 1992.

12. Dobbie CH. A Concept for Post-Cold War Peecekeeping// Survival. 1994. Vol. 36. No 3 P.122.

13. Jennifer M. Taw. Mission Revolution: The U.S. Military and Stability Operations// Columbia University Press. New York. 2012. P.153.

14.  Joint Pub 3-07. Joint Doctrine for Military Operations Other Than War// Joint Cheifs of Staff. 07.06.1995. P.I-2-I-3.

15. HJ Langholtz. Principles and Guidelines for un Peacekeeping Operations// Peace Operations Training Institute. P. 55–74.

16. RAND Corporation. Operations Other Than War// RAND Corporation. [Электронный ресурс] URL: https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2007/M R566.pdf (дата обращения: 20.12.2017 г.).

17. Robert J. Jackson. NATO AND PEACEKEEPING// NATO Fellowship. [Электронный ресурс] URL: https://www.nato.int/acad/fellow/95-97/jackson.pdf

18. United Nations General Assembly. Evaluation of the Implementation and Results of Protection of Civilians Mandates in United Nat ions Peacekeeping Operations// United Nations. 07.03.2014. No. A/68/787.

19. United Nations. UNMOGIP Mandate. // United Nations. [Электронный ресурс] URL: http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unmogip/mandate.shtml (дата обращения: 20.12.2017 г.).

20. UN Secretary General. An Agenda for Peace//United Nations. 17.06.1992. § 20.