The evolution of federative system of Russia and constitutional-legal fundamentals of Russian federalism
Table of contents
Share
Metrics
The evolution of federative system of Russia and constitutional-legal fundamentals of Russian federalism
Annotation
PII
S241328880000046-4-1
Publication type
Article
Статус публикации
Published
Authors
Andrey Frolov 
Affiliation: Student, Faculty of political science, Lomosov Moscow State University
Address: Russian Federation, Moscow
Abstract
The present article is devolved to the analysis of evolution of federative relationships in Russia between 1990 and 2017 in the context of this process correlation with development of the system of Russian law. The study is based on the search of logic for permanent changes of nature of relationships between center and region, searching for cause-effect relationships of behavior of federal authorities in the bifurcation points. The author distinguishes stages of this process and the features inherent in each stage, analyses historical events and conditions that directly led to the emergence of certain political and law phenomena. The research highlights that the Constitution of Russian Federation is currently unavailable to practically limit the balance between the center and regions; it is showing the main contradictions in the Constitution that directly confirm the ability of the federal center to shift that balance when it's convenient to it, and the ways to resolve these contradictions; the possible consequences of disregarding the necessity to the Constitution to be modified accordingly, are being analyzed.
Keywords
Federalism, federal center, federation, constitutional law, history of Russia
Received
28.12.2017
Date of publication
29.12.2017
Number of characters
18088
Number of purchasers
2
Views
638
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Цитировать Download pdf

To download PDF you should sign in

1 Действующая Конституция России содержит ряд декларативных положений, скорее задающих вектор развития системы государственного управления и администрирования, чем отражающих реально существующую ситуацию в стране. Некоторые ученые отмечают, что принятый на референдуме 12 декабря 1993 г. закон содержит ряд не конкретизированных детально положений1, что создает для властных элит возможность трактовать их так, как они считают наиболее целесообразным в данной конкретной ситуации2. Такая интерпретация может не соответствовать духу Конституции, её общему посылу, однако поскольку принимаемые законодательные акты не вступают в формальное противоречие с положениями Основного закона, то никакой причины для их отмены не существует. Федеративная система России, основы которой закреплены в 3 главе Конституции РФ, является одной из самых динамичных в современном российском государстве – за 23 г. характер отношений между федеральным центром и регионами, принцип распределения налоговых поступлений в бюджет между уровнями власти, механизм формирования органов представительства региональных интересов претерпели множество изменений. Однако эти трансформации произошли в рамках конституционного права, серьезных изменений в статьях, описывающих федеративный характер России, Основного закона государства сделано не было. Мы считаем необходимым проанализировать на примере эволюции отношений «центр-регионы» факторы, оказавшие влияние на формирование специфической российской федеративной системы; её постоянные трансформации, а также практическое функционирование отношений «центр-регион» в частности и всей федеративной системы в целом в контексте соотнесения этого процесса с нормативными рамками, установленными Конституцией Российской Федерации; возможность Конституции осуществлять реальное регулирование попыток реформирования федерализма в России. И ответить на вопрос: возможно ли в рамках действующей конституции пресечь новые возможные эксперименты по кардинальной перестройке федеративной системы и обеспечить её стабильное функционирование?
1. Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. Москва: МШПИ, 2008. 144 с.

2. Алехнович С.О. Федерализм: концепт и практика российского проекта. М.: РОССПЭН,2012. 314 с.
2 Процесс действительной федерализации в России начался во время парада суверенитетов 1990-1991 г3. Большинство автономных республик РСФСР в явочном порядке объявили о своем суверенитете, установили приоритет республиканского законодательства над общесоюзным и российским, начали укрепление экономической самостоятельности вплоть до отказа перечислять деньги в союзный и российский бюджеты. Принятие собственных Конституций, некоторые из которых не только закрепляли указанные выше положения, но и фактически провозглашали республику ассоциированным государством в составе Российской Федерации(Татарстан), а также победы на президентских выборах в данных субъектах федерации представителей партийной номенклатуры(исключения - Чечня и Мордовия) вынудило федеральный центр выстраивать отношения с республиками на основе равноправности, дифференцировать используемые методы давления в зависимости от статуса субъекта. Так, Президент Ельцин сохранил контроль за областными и краевыми администрациями, назначил руководителями этих регионов демократически настроенных, а значит лояльных центру, политиков4. Более того, центральным органам власти удалось не допустить расширения самостоятельности большинства субъектов федерации, отказать некоторым из них в повышении статуса до республиканского, а также начать переговоры по подписанию Федеративного договора.
3. Валентей С.Д. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. М.:Алтейя,2008. 320 с.

4. Хотян А.В. Центр-региональные отношения в условиях современного российского развития (этапы развития) // Теория и практика общественного развития. 2013. №12. 102 с.
3 Договор, подписание которого состоялось 31 марта 1992 г., состоял из 3 отдельных документов – соглашений с республиками; краями, областями, городами федерального значения; автономными областями и округами. Договор закрепил ассиметричный характер федерации: субъекты значительно отличались по объему прав; договор с республиками устанавливал закрытый перечень полномочий совместного ведения, тогда как в отношении других субъектов центр сохранил право внесения изменений в аналогичный перечень; республики делегировали полномочия Москве «снизу-вверх», что фактически устанавливало конфедеративный характер отношений между уровнями власти5. Отдельно стоит отметить приложение к договору, согласно которому республики, автономные области и автономные округа получали гарантию на предоставление им 50 % мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации. Эта уступка федерального центра давала национальным автономиям огромное преимущество перед другими регионами в лоббировании собственных интересов на федеральном уровне. Кроме того, договор не подписали Чечня и Татарстан, а Башкортостан сделал это с оговорками.
5. Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. Екатеринбург: УрО РАН. 2008. 194 с.
4 Итак, первый этап(1991-1993) отношений «центр-регионы» в истории постсоветской России характеризуется:
5
  • Конфедеративным характером отношений центра и некоторых субъектов
6
  • Формированием крайне ассиметричной федеративной системы
7
  • Слабостью федерального центра и его неспособностью обеспечить единство правового и экономического пространства страны
8
  • Различным правовым статусом субъектов Российской Федерации
9 Через непродолжительный временной промежуток федеративная система подвергается первой серьезной трансформации. Начавшийся ещё в декабре 1991 г. Конституционный кризис привел к вооруженному столкновению сторонников Верховного совета с сотрудниками правоохранительных органов. Оно завершилось победой верных Президенту сил, а 12 декабря 1993 г. на референдуме была принята новая Конституция России. Процесс её принятия признается рядом политологов спорным с юридической точки зрения6, однако не менее спорным выглядит формулировка ряда её положений, а также их внутренняя противоречивость. Так, статья номер 5 устанавливает равенство субъектов России, подтверждение этого факта постулируется во втором пункте статьи 72, однако пункт 2 статьи 68 (право республик устанавливать свои государственные языки), пункты 1 и 2 статьи 66 (наличие у республик отличного от субъектов с иным статусом документа, определяющего статус региона) закрепляют различие в правах субъектов Российской Федерации. Однако подобное различие является скорее символическим в контексте сопоставления его с тем, которое имело место в тексте Федеративного договора. Основной закон государства решает спор между региональными и федеральными в пользу последних, устанавливая верховенство федеральных законов над региональными, юридически устанавливая единое правовое пространство.
6. Собянин А. А. Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями : выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М. : Проектная группа по правам человека, 1995. 268 с.
10 Одними из ключевых в контексте формирования новых основ функционирования федеративной системы являются, на наш взгляд, статьи, описывающие механизм разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. Статьи 71-73 устанавливают в РФ доминирование механизма совместного осуществления полномочий и разработки согласительных процедур и договоров над четким разграничением полномочий между центром и регионами и созданием отдельных налоговых баз для реализации своих полномочий. Важным уточнением является пункт 5 статьи 76, согласно которому в случае несоответствия регионального закона, касающегося полномочий, отнесенных к сфере совместного ведения, федеральному – действует федеральный закон. Таким образом, федеральный центр ставится в доминирующее положение по отношению к региону – в любой момент Москва может принять закон, который будет выгоден федеральным органам власти, использованием согласительных процедур при этом можно пренебречь, как и учетом мнения регионов в целом.
11 Принятие Конституции не привело к неукоснительному исполнению её положений органами государственной власти всех уровней. В экономическую и правовую системы России de-facto по-прежнему не были включены Татарстан и Чечня7. В 1994 г. администрация Президента России подписанием договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с республикой Татарстан» начинает новый виток «федеративного торга» - в течение следующих 4-х лет будет подписано 42 индивидуальных договора с 46 регионами России. Заключение этих соглашений имело практическую политическую цель- поддержание лояльности глав субъектов действующему президенту- Ельцину (в 1996 г. он был вынужден уступить требованию регионов и распространить институт выборности высших должностных лиц на все субъекты РФ)8, в обмен на это некоторые органы региональной власти получили в свое исключительное ведение часть полномочий из совместной сферы (Татарстан, Башкирия, Якутия и Удмуртия). Подобная практика углубила имеющиеся различия между регионами, что не способствовало практической реализации конституционного тезиса о равноправии регионов в России. В то же время получил развитие институт лоббирования региональных интересов на федеральном уровне - в 1995 г. вступил в силу новый порядок формирования Совета Федерации (каждый регион делегировал в качестве сенаторов главу исполнительной власти и главу регионального парламента). В целом такой подбор членов верхней палаты парламента позволил наиболее активным политикам из числа представителей оказывать значительное влияние на формирование общефедеральной повестки. Кроме того, федеральный центр не имел политического и экономического ресурсов для инициирования заявленного Конституцией процесса приведения регионального законодательства в соответствие с общефедеральным, так в Конституциях Татарстана и Башкортостана существовал тезис о государственном суверенитете этих республик(согласно пункту 1 статьи 4 государственный суверенитет РФ распространяется на всю её территорию), а Конституция Тувы предусматривала право сецессии (это право не предусмотрено общероссийской Конституцией). Помимо вышеперечисленного на территории РФ сложилось несколько типов устройства региональных органов власти от президентских республик, где была высока роль высшего должностного лица, до парламентских систем(фактически копировавших модель отношений в союзных республиках СССР), отдельно следует отметить модель республики Дагестан, где во избежание межэтнических конфликтов высшим органом исполнительной власти являлся Государственный совет, представительство в котором было обеспечено всем 14 титульным национальностям региона, а должность единоличного главы исполнительной власти отсутствовала9. Это вынуждало федеральный центр дифференцировать подход к ведению диалога в зависимости от общественно-политической ситуации в каждом субъекте федерации.
7. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ,2006. 792 с.

8. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: ГУ ВШЭ, 2006. 400 с.

9. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ,2006. 792 с.
12 Итак, второй этап(1993-1997) отношений «центр-регион» в истории постсоветской России характеризуется:
13
  • Усилением позиций федерального центра и переходом к федеративному характеру отношений с регионами
14
  • Заключением договоров, закреплявших неравные полномочия и права у разных субъектов России
15
  • Значительным влиянием региональных элит на политику федерального центра
16
  • Неспособностью федеральных органов власти обеспечить верховенство федерального законодательства на всей территории страны
17
  • Существованием различных видов политических систем на территории России, не всегда схожих с федеральной моделью
18 Признаки экономического кризиса, впервые проявившиеся во второй половине 1997 г., вынудили Администрацию Президента искать новые источники пополнения федерального бюджета. Именно к тому времени мы считаем правильным отнести начало формирования тенденций к централизации системы государственного управления. Впервые новый метод ведения диалога с привилегированным регионом был применен на практике в ходе «Паспортного конфликта» с Республикой Башкортостан (в ходе которого республиканское правительство сначала вообще перестало выдавать паспорта, позже начало выдавать вместо них временные удостоверения личности, но, столкнувшись с угрозой введения серьезных санкций, было вынуждено отступить). Неизбежность перехода к более жестким мерам выстраивания отношений «центр-регион» стала очевидной после дефолта в 1998 г. (79 регионов России ввели регулирование цен на продукты питания и запрет либо ограничение на их вывоз за пределы своих границ, чем нарушили 74 статью Конституции и поставили под угрозу единство экономического пространства Федерации)10. 23 сентября 1998 генеральный прокурор РФ объявил о начале проверок по данным фактам, уже 24 сентября действия региональных властей были опротестованы. Тем же регионам, которые продолжили политику продовольственного сепаратизма, прекратили поставлять горюче-смазочные материалы во время кампании по уборке урожая. Таким образом, федеральный центр не допустил полного выхода регионов из-под своего контроля. 24 июня 1999 г. был принят ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ», установивший сроки, в течение которых региональные органы власти должны были привести свое законодательство в соответствие с федеральным. ФЗ от 6 октября 1999 «Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливал единую модель организации органов власти в субъектах (особую модель было позволено сохранить только Дагестану), максимальное количество сроков нахождения на посту главы региона, подтверждал верховенство федерального законодательства не только над региональными нормативно-правовыми актами, но и договорами о разграничении полномочий. В годы президентства В.В. Путина процесс установления контроля за действиями региональных властей со стороны федеральных властей проходил ещё быстрее. 7 июня 2000 г. КС РФ постановил проверить конституционность ряд положений Конституции Алтая. На протяжении 2000-2003 г. практически все конституции и уставы регионов были приведены в соответствие с Конституцией РФ (однако Конституция Татарстана по состоянию на 2017 г. все ещё ей противоречит в ряде положений, в частности высшее должностное лицо продолжает именоваться Президентом). Новый порядок формирования Совета Федерации, установленный в 2000 г., лишил региональных политических лидеров возможности оказывать значительное влияние на деятельность органов федеральной власти11, а начатый в 2001 г. процесс расторжения договоров о разграничении полномочий устранил неравенство субъектов Федерации между собой. Создание в 2000 г. федеральных округов заменило во многом неэффективный институт полномочных представителей Президента в субъектах РФ и установило мощный институт контроля за действиями руководителей региона. В 2004 г. вместо всенародных выборов была введена процедура «мягкого назначения» губернаторов Президентом РФ. Одной из важнейших тенденций стала конкретизация полномочий, отнесенных к сфере совместного ведения, в ходе которой федеральный центр с помощью принятия федеральных законов перераспределил наиболее важные из полномочий в свою пользу, сведя роль региональных властей к минимальной (примером может служить изменение в 2004 закона «О недрах»). Упомянутые выше меры не только лишили региональную власть возможности эффективно влиять на политику федерального центра, но и поставили практически все регионы РФ под полный политический и экономический контроль Москвы. Возвращение в 2012 г. всенародных выборов глав регионов было скорее уступкой оппозиционным кругам и попыткой устранить противоречия внутри правящих элит, чем реальным возвращением регионам некоторой автономии, поскольку никаких экономических полномочий (а значит, и новых источников пополнения регионального бюджета) субъектам Федерации передано не было.
10. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: ГУ ВШЭ, 2006. 400 с.

11. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: ГУ ВШЭ, 2006. 400 с.
19 Таким образом, третий этап(1998-н.в.) период отношений «центр-регионы» характеризуется
20
  • Отсутствием у регионов политической и экономической автономии от центра
21
  • Отсутствием у регионов возможности эффективно влиять на формирование общефедеральной повестки и деятельность федеральных органов власти
22
  • Приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным
23
  • Укреплением функциональной вертикали федеральных органов власти
24 После анализа эволюции отношений «центр-регионы» и факторов, оказывавших влияние на этот процесс, мы считаем необходимым рассмотреть роль Конституции как регулятора федеративных отношений и её действительную роль при проведении реформ федеративной системы России. В процессе централизации системы управления федеральные органы власти полностью трансформировали систему отношений с региональными правительствами, ссылаясь на конституционные нормы, не нарушая Основной закон (за исключением «языкового конфликта» с Татарстаном 2002-2003 годов) по причине недостаточной проработанности ряда его положений и заложенной в нем возможности для формирования унитарных методов регулирования региональной деятельности. Таким образом, на наш взгляд, действующая Конституция РФ является не регулятором общественно-политических отношений, задающим рамки дозволенных органам государственной власти действий, а документом, ссылаясь на который можно составить правовое обоснование принятия того или иного решения, выгодного федеральной элите по политическим или экономическим мотивам. Такая ситуация не позволяет Конституции пресечь возможные попытки кардинальной перестройки федеративной системы в будущем, защищать субъекты Федерации от излишне сильного контроля со стороны центра. В настоящее время регионы России не имеют достаточных экономических полномочий для проведения самостоятельной политики без оглядки на федеральные органы власти. В случае углубления экономического кризиса и дальнейшего падения уровня жизни, это может привести к новым попыткам экономического сепаратизма со стороны региональных органов власти с целью защитить собственных производителей и население. Мы считаем, что в такой ситуации федеральным органам власти необходимо применить меры по децентрализации системы управления и конституционно закрепить их. А именно:
25
  • Устранить возможность федерального центра по собственному желанию изменять условия использования полномочий, отнесенных к совместной сфере ведения с помощью отмены принципа, указанного в пункте 5 статьи 76 Конституции РФ и введения обязательности применения согласительных процедур в случае противоречия федерального закона, принятого по предмету совместного ведения, с аналогичным законом субъекта РФ
26
  • Закрепить в Конституции РФ принцип выборности высших должностных лиц субъектов РФ и усложнить процедуру их отрешения от должности с введением обязательного рассмотрения этого вопроса в Федеральном Собрании Российской Федерации и законодательном органе соответствующего субъекта РФ.

References



Additional sources and materials

  1. Alekhnovich S.O. Federalizm: kontsept i praktika rossijskogo proekta. M.: ROSSPEhN,2012. 314 s.  

  2.        Valentej S.D. Rossijskij federalizm. Ehkonomiko-pravovye problemy. M.:Altejya,2008. 320 s.

  3. Zakharov A. Unitarnaya federatsiya. Pyat' ehtyudov o rossijskom federalizme. Moskva: MShPI, 2008. 144 s.  

  4. Pankevich N.V. Modeli federativnogo ustrojstva: zakonomernosti politicheskoj transformatsii. Ekaterinburg: UrO RAN. 2008.  

  5.         Sobyanin A. A.  Sukhovol'skij V. G. Demokratiya, ogranichennaya fal'sifikatsiyami : vybory i referendumy v Rossii v 1991-1993 gg. M. : Proektnaya gruppa po pravam cheloveka, 1995.  268 s.

  6. Turovskij R.F. Politicheskaya regionalistika. M.: GU VShEh,2006. 792 s.

  7. Turovskij R.F. Tsentr i regiony: problemy politicheskikh otnoshenij. M.: GU VShEh, 2006. 400 s.  

  8.   Khotyan A.V. Tsentr-regional'nye otnosheniya v usloviyakh sovremennogo rossijskogo razvitiya (ehtapy razvitiya) // Teoriya i praktika obschestvennogo razvitiya. 2013. №12. 102 s.